Giriş
Dünyada meydana gelen afetlerle insanoğlunun tanışması, yaşam bulgusunun olduğu bilgisine sahip olunan yeryüzünün her yerinde karşımıza çıkabilecektir. Zira en eski kaynaklardan dahi anlaşılabilecek olduğu üzere insanoğlu, tarih boyu afetin bilinmezliği ve yıkıcılığı karşısında mücadele vermiştir. İnsanın verdiği bu mücadele gerek gerçek kişi olarak gerekse tüzel kişilik olarak, afetlerin çeşitliliğine bağlı olarak değişmektedir. Günümüzde de benzer şekillerde karşımıza çıkan ve çıkacak olan afetlere karşı, insan ve yaşanılan toplumda en güçlü ve etkili merkez niteliğini sürdüren devletin nasıl bir pozisyon aldığı afetin yıkıcılığı ve yükleyeceği sorumluluklar açısından önemlidir. Elbette ki afetin ne zaman olacağı, türünün ne olacağı veya şiddeti konusunda birtakım belirsizlikler karşısında yapılabilecekler kısıtlıdır. Fakat afet karşısında alınabilecek önlemler üst seviyede yönetilebilir haldedir.
Afet yönetiminde öncelikle afetlerin önlenmesi ve zararların azaltılması amacıyla dört ana aşama bulunmaktadır; zararların minimalize edilmesi, tedarikli hal, meydana gelmiş afete el atma ve iyileştirmedir. Bu temel aşamaların yönetimine ek olarak ara aşamalar olarak; yapılacakların tasarlanması, yönetimi, yardımı, organizasyonu ve faaliyete geçmesi adına kaynakların ve var olan kurum ve kuruluşların ortak amaca hizmet etmesi gereken disiplinli bir yönetimdir. Türkiye'de ise afet yönetimine ihtiyaç duyulacak en önemli başlık ise deprem afetidir. Zira ülkemiz dünyada şiddetli deprem bölgeleri arasında yer almaktadır. Buna bağlı olarak hukuk adına idari sorumluluk doğabilecektir. Vatandaşların ise bu sorumluluk karşısında sahip oldukları hakları ve ödevleri bulunmaktadır. Türkiye'de uygulanan ve bugüne kadar uygulanmış olan deprem politikalarının eksiklikleri ve düzenlenmesi gereken hususların varlığı, Kahramanmaraş'ta yaşanılan deprem felaketinde açığa bir kez daha çıkmıştır. Çalışma itibarı ile Türkiye'de uygulanan deprem politikaları ve düzenlenmesi gereken hususlar ele alınacaktır.
Deprem ve Yönetimi
Doğrudan ya da dolaylı olarak insanların sosyal, ekonomik, fiziksel ve çevresel alanında kayıplara sebep olan, gündelik yaşamı etkileyen tabii, teknolojik veya insan kökenli olayların neticesini afet olarak tanımlamak mümkündür.
Deprem ise; kırılmış olan yerkabuğunun beklenmedik bir halde aktifleşerek titreşim meydana getirmesi ve bu titreşimin yeryüzünde dağılarak etkin olduğu bölgeyi silkelemesidir. Aslında zelzele ne yapılırsa yapılsın ne tedbir alınırsa alınsın, en nihayetinde önlenemeyen bir doğa olayıdır. Dünyanın her yerinde görülebilecek olan deprem başka doğal afetlere de benzer niteliktedir. Büyüklüğünün ve şiddetinin değişimine bağlı olarak ortaya ziyan meydana getirir.
Teknolojinin günümüzde ne denli geliştiği herkesi şaşırtsa da doğal olaylar konusunda etkin hale gelememiş, deprem üzerinde de kontrol sağlayabilecek hale gelememiştir. Depremin zararları ve etkinliği karşısında insan faaliyetleri sınırlıdır. Depremle veya başkaca afetler karşısında etkinliğini geçiştirmek, insan üzerindeki kötü izlerini minimal hale getirmek adına araştırma yürütmek, farklı çözüm yollarını planlamak ve bunları uygulamaktır. İnsanın etrafında oluşan doğal olayları bilmeleri, bu doğal olayın ayrıntılarını anlamaları, bu gibi olayların tekrar yaşanması halinde bunlardan hiç veya minimal düzeyde izler taşımalarını sağlayan çalışmaların tamamına 'afet yönetimi' kavramı ile açıklık getirilmeye çalışılmıştır. Çağdaş yönetiminden bahsedecek olursak, yitirilenlerin ve ziyanların belli bir orana indirilmesi; erken uyarı, tahmin ve hazırlığa bağlı olurken, 'Risk Yönetimi' afetin kaynağını kavramak için afetten önce muhafazaya eğilim gösteren aktiviteler olarak kabul edilir. 'Kriz Yönetimi' ise yeniden yapılanma gibi afet sonrası çalışmaları ifade eder. Bu anlamda gerçek faydası olan bir afet yönetiminden bahsedebilmek; gereksinim duyulabilecek afet olmadan, afet halinde ve afetten kalan bölümde neler yapılabileceğinin yönetimine bağlıdır.
Deprem Zararlarının Artmasındaki Temel Sorunlar ve Çözümler
Depremin doğal bir olay olması kabul edilmekle yapılanmış bölgede, toplum üzerinde deformasyon göstermedikçe, herhangi bir kayba sebebiyet vermedikçe doğal afet adında sayılmadığı bilinmelidir. Çevrenin iyi imarı ile kayıpların iyi imar oranınca azaltılacağı bir gerçektir. Ülkemizde görülen depremler sonrasında yapı hasarlarının ve birtakım sosyal kayıpların üst seviyelerde olduğunun varlığı yeniden düzenlenmesi gereken problemlerin varlığını işaret etmektedir. Yakın tarihten bu yana birçok deprem meydana gelmiştir (Erzincan Depremi, Marmara Depremi, Elâzığ Depremi vb.). Özellikle son olarak büyük çapta gerçekleşen ve Türkiye'yi yasa boğan 2023 yılının başında felaketlerle dolu yaşanılan Kahramanmaraş depremleri, ülkemizde ciddi can ve mal kayıplarına sebep olan büyüklükteki depremlerdir.
Depremin neden olduğu kayıpların sayısındaki yükselişin unsurlarını şu şekilde bahsedebiliriz: Depremin fiziki anlamda büyüklük derecesi, yerleşme alanına depremin ne denli yakın oluşu, zemin etüdündeki yapı, bina niteliği, gelir kaynağındaki seviye, popülasyon hızı, zemini ve bölgesi riskli alanda hızlı yapılanma, eğitim gerekliliği ve insanın deprem olmadan önce hazırlıksız oluşu.
Yapılan bir araştırmaya göre; "Esas sorunların bir kısmı tabiat gereği olup bir kısmı insanoğlu eli ile var olmaktadır. Fiziksel büyüklük, yapılanmanın olduğu bölgeye uzaklık, zemin etüdü doğal kökenli etkenler olup kalanlar insanoğlu meziyetidir. Deprem sonucu çıkan hasardan yalnızca deprem yerleşkesi değil, tüm süreç ele alındığında ülkenin tamamı etkilenmektedir. Türkiye'de özellikle 1950'lerden sonra sanayileşmenin etkisiyle kente yönelen göç gözlenmektedir. Bu yoğun yönelim sebebiyle göçe maruz kalan yerleşim alanlarında depreme dayanıklı yapı ve kentleşme konusunda negatif bir gelişme halini almıştır. Yapı niteliğinin göz ardı edilerek kentleşmenin yaşandığı alanlar da genellikle ülkemizde yoğun deprem riskinin bulunduğu alanlara isabet etmiştir. Nitelikli bir yapının oluşumu sürecinde bulunması gereken temel ilkeler bulunmaktadır. Bunlar; planlama, tasarım, yapım ve kullanıma ek olarak bu sistemsel ilkelerin, yürürlükteki yasa ve yönetmeliklerdeki yeterliliği sağlayarak ortaya çıkmalıdır. Sonuç ürünün niteliğinin tartışılmaz derecede iyi olabilmesi için; bilinçli insan yönlendirmesi, her bir yapıya uygun malzeme tercihi, en etkili teknoloji desteğiyle, yapım aşamasında yönetimi ve buna ek sağlanacak finansal desteği doğru bir şekilde yönetimi gerekmektedir. Deprem güvenli yapıların üretimi nitelikli bir sonuç yapı arayışına bağlıdır."
Yapı güvenliğine ek olarak depremde meydana gelen kayıpların azaltılması adına depreme karşı sağlam yaşam merkezlerinin tespit edilerek tercih edilmesi mühimdir. Zemin etütleri ve mikro bölgelemeler yapılarak yapılacak planın saptanması, buradaki zeminin kullanımının belirlenmesi, deprem olduğu ve olduktan sonrasında yararlanılabilecek alan planlaması düzenlemelerinin yapılması gerekmektedir. Olası bir depremle karşılaşıldığında zararların azaltılmasında etkin rol oynayan bir husus da halkın deprem konusunda eğitim ve öğretimidir. Günümüzde ise halkın deprem karşısında nasıl korunacağı ve nasıl davranacağı konusunda bilgi eksikliğinin olduğu görülmektedir. Çağdaş bilişimden faydalanarak teknoloji desteğiyle insanımızın bilgilendirilmesi gerekmektedir.
Afet yönetimi sisteminin dört aşamalı olması, bu aşamaların; zararın minimalize edilmesi, tedbir, acil yardım, kurtarma, yaraları sarma ve tekrar yapılanma olduğu benimsenmiş olsa da bu yöntemlerin olağan dışı bir depremde en akılcı yöntemle uygulanabilmesi için önceden planlanmış olması gerekmektedir. Deprem öncesinde zarar azaltma, tedbir uygulanacaksa da arama-kurtarma ve acil yardım aşamaları deprem sonrası hemen uygulamaya konacaktır. Yaraları sarma ve yapılanma depremden sonra uygulanması gereken bir aşamadır. Bu aşamaların birbirini sıkı takibi ile ancak depremin etkileri hafifletilebilir hale gelecektir. Zararların azaltılması hayatımıza yaraları sarma ve yapılanma faaliyetleri olarak başlar. Bundan sonra gelen aşamaya kadar devam edecek olan zamanda ülke, bölge ve yerleşme alanı anlamında çok geniş bir uygulama alanı bulur.
Deprem zararlarını azaltmak, depremin bilinmezliği ve büyüklüğü konusunda teknolojik olarak mümkün olmadığından, gelişmiş şehirlerin deprem bölgesi alanında kurulmuş olması ve buna ilişkin çözümün zorla yeni yerleşim alanlarına yönlendirilmesi yolu, insan haklarının ihlali sorunlarını ortaya çıkaracağından, deprem zararlarının azaltılması yönteminde deprem gerçeğini kabullenmek ve gerekli hazırlıkların yapılması aşaması daha çok önem kazanmaktadır.
Depremin olacağını düşünerek hazırlık yapma aşamasında; önleyici mühendislik önlemlerinin alınması, halka eğitim verilmesi, afet yönetimine ilişkin yasal düzenlemelerin iyileştirilmesi, yapı ve deprem yönetmeliklerinin daha koruyucu hale getirilmesi, rizikoların makro ve mikro çapında belirlenmesi, tehlike haritalarının oluşturulması gibi yöntemler izlenilmelidir. Hazırlık yapma aşaması ile zarar azaltma iç içe geçmiş haldedir. Ana merkezde afetin nasıl yönetileceğine dair planların hazırlanması, şehirlerde "Kurtarma ve Acil Yardım Planlarının" düzenlenmesi, bunların yenilenmesi, alarm verecek erkenden uyarma fırsatının kurulması gerekmektedir.
Şunu belirtmekte yarar vardır ki; deprem için yapılacak en güzel tedbir deprem öncesinde yapılacak tedbirdir. Ayrıca; "Deprem anında, deprem sonrasında yapılması gereken faaliyetlerden bahsedecek olursak, ilkyardımla birlikte arama kurtarma faaliyetidir. Buradaki öncelikli hedef acil olan ihtiyaçların giderilmesi, zararın minimalize edilmesi, canlıların kurtarılmasıdır. Buradaki süreç yıkımın büyüklüğüne bağlı olarak da değişmektedir." Yine; "Arama kurtarma, tahliye, geçici iskân, yiyecek içecek, hasar tespiti, yıkıntıların kaldırılması gibi çalışmalarla deprem sonrası oluşabilecek salgın hastalık, yangın, patlama gibi ikincil afetlerin oluşmasına engel olma çalışmalarıdır."
Deprem sonrası yürütülecek çalışmalar ise iyileştirme aşaması ve yeniden yapılanma aşaması olarak kabul edilmektedir. İyileştirme aşaması lazım olan altyapı çalışmalarını, halk açısından ise hayatın normale çevrilmesi adına gösterilen çabayı, afete rağmen afette ayakta kalabilmeyi, sürdürülebilirliği ifade eder. Gündelik hayata dönme aşamasına gelinceye dek temel ihtiyaç olan beslenme, barınma gibi ihtiyaçlar olup ve bunlara bağlı yapılanma hizmetlerini, kalıcı konutlar yapılana dek sürdürülmesi sürecini ifade eder. Yeniden yapım aşamasında ise afetten zarar gören tüm insanların, afet öncesi yaşam ihtiyaçlarının karşılanmasıdır. Yıkılan ve zarar gören tüm yapıların inşası, kalıcı konutların yapılması, yeni yerleşme planlarının yapılabildiği, afetin bozduğu sosyal, ekonomik ve psikolojik bütünlüğün yeniden sağlanması için çalışılan aşama olarak nitelendirilir.
Türkiye'de Afet Yönetiminde Uygulanan Deprem Politikaları
Tarihten günümüze kadar şunu ifade etmekte yarar vardır ki; "Türkiye'de bugüne kadar afet yönetiminde en büyük ölçeğe sahip depremler, büyük oranlarda can, mal ve çevresel kayıplara sebebiyet vermiştir. Farklı zamanlarda çeşitli kurumlarca oluşturulmuş genelde afet, özelde depremde oluşan kayıpları azaltmaya yönelik, merkezi ve yerel ölçekli siyasalar oluşturularak kayıplar azaltılmaya çalışılmıştır. Herhangi bir afet hadisesinde yönetim, organizasyon, yönlendirme, uygulama amacıyla her bir vatandaş ile kurumların, toplum kuruluşlarının kaynaklarıyla beraber hedef izinde afetlerin önlenmesi ve zararlarının giderilmesi gayesiyle afet yönetimine dahil olması gerekmektedir."
Ülkemizdeki afet yönetimine yaklaşıma bakıldığında, afet sonucunda meydana gelen zararların minimalize edilmesine harcanan vaktin, olması gerekenin afet öncesi zarar azaltma ve hazırlık çalışmalarının yerini aldığı görülmektedir. Afet öncesi hazırlık yerine yalnızca afet meydana geldikten sonra gıda, giyecek, barınma gibi ihtiyaçların giderilmesinin benimsenmiş olması Türkiye'nin alışkanlığı haline gelmiştir.
Afet yönetimine yaklaşımda gelinen noktada bilinen "Bütünleşik Afet Yönetimi Sistemi" şeklinde isimlendirilen yöntem, "Kriz Yönetimi"nden "Risk Yönetimi"ne geçerek daha verimli hale gelmiştir. Bahsi geçen yaklaşıma kayıpların ve zararların tedbir ve tespitle afet meydana gelmeden evvel oluşabilecek kayıpları önleyici önlemlerin alınması, etkili bir müdahalenin sağlanması ile koordinasyon kurulmasına ek olarak afet neticesinde iyileştirme ve yaraların sarılması çalışmalarının bir bütün halinde sürdürülmesi gerektiği önerilmektedir.
Ülkemizde ise deprem afetinin çok fazla mal ve can kaybına sebebiyet vermesinden ötürü merkezi bir afet yönetim sisteminin oluşturulması gerektiğine karar verilmiştir. Bu sebeple, 1959 yılında Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun (7269 Sayılı Kanun) afet yönetim sisteminin yasal sürecine dayanak olarak yürürlüğe girmiştir. Kanunun temel amacı; idari yapının zamanında ve etkin bir şekilde afet yönetimi ile afetlere müdahale etmesidir. Ancak disiplinli bir halde yaklaşıldığında can ve mal kayıplarının azaltılması sağlanabilecektir. Kanunun 4. Maddesi ve 01.04.1998 tarihli Bakanlar Kurulu'nun kararı ile; merkezden yönetimle il ve ilçelerde nasıl hareket edileceği ve afete el atma dahilinde bulunan kurumların nelerle görevlendirildiği ve yetkilendirildiği kapsamı tarif edilmiştir. Bu açıdan Afetler Merkez Koordinasyon Kurulu Bayındırlık ve İskân Bakanlığı Müsteşarı'nın başkanlığında ilgili bakanlıklarla beraber Türkiye Kızılay Derneği Genel Başkanı veya Genel Müdürü'nün birlikteliğiyle oluşmaktadır. Kurula Genelkurmay Başkanlığı temsilcisi yüklendiği görevler ve sorumlulukları dahilinde katılım sağlar.
Doğal afet kayıplarının azaltılmasının Türkiye'de kurumlar aracılığıyla ele alınması ve afet yönetim planlama süreçleri değerlendirilecek olursa bunlar dört dönem başlığı altında toplanmaktadır: 1944 yılı öncesinde afet sonrası el atma; 1944-1958 yılları arasında birtakım kayıp azaltmaya yönelik önlemler; 1959-1999 döneminde afet yönetimi, yerleşme ve yapılanmadan görevli ve sorumlu olan bakanlık; son olarak "2009'dan sonraki dönemde ise; kuruluşu 2009 olan AFAD konuyu daha kurumsal şekilde ele alarak aktif politikaların etkinliğini gösterdiği dönem olarak nitelendirilmektedir."
Ülkemizde afete karşı örgütlenmede kanuni düzenlemeler, önceden her afet sonrasında olan afete özgü kanunların yürürlüğe girmesiyle gelişme göstermiş olsa da 1999 Marmara depremi yasal düzenlemeler bakımından ülkemizde ciddi anlamda bir gelişmenin zirvesi konumundadır. Ciddi anlamda kayba neden olan Marmara depremi ülkemizde afet yönetim sistemindeki eksiklikleri gözler önüne sermiş, dünyadaki gelişmiş afete tedbir ve kayıplarına yön verebilme etkinliğinin artırılması gerektiğini gözler önüne sermiştir.
Marmara depreminden sonra günlük yaşam için etkin ve hızlı kararlara ihtiyaç duyulduğundan, "Doğal Afetlere Karşı Alınacak Önlemler ve Doğal Afetler Nedeniyle Doğan Zararların Giderilmesi İçin Yapılacak Düzenlemeler Hakkında Yetki Kanunu (4452 Sayılı Kanun)" ile birlikte sonrasında birçok yasal düzenlemeler yapılmıştır. Yetki Kanunu'na dayanarak hazırlanan, vatandaşa hak ve ödevler getiren Zorunlu Deprem Sigortasına Dair KHK (587 Sayılı) yürürlüğe girmiştir. Bahsi geçen düzenlemeyle kararname kapsamındaki yapılar için zorunlu deprem sigortası yaptırmak amacıyla Doğal Afet Sigortaları Kurumu (DASK) kurulmuştur.
Türkiye Cumhuriyeti dönemi boyunca birçok kurumsal yapı oluşturulmuş ve geliştirilerek birtakım çalışmalar yürütülmüştür. Gelinen noktada afete ilişkin lazım gelen hizmetleri vermek üzere Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı (AFAD), 17 Haziran 2009 tarihinde resmî gazetede yayınlanmak suretiyle sorumlu olarak kurulmuş ve göreve başlamıştır.
Devletin Hukuksal Sorumluluğu
Afetler her bireyin karşılaşabileceği, ülkemizde de olağan riskli durumlardır. Afete maruz kalabilecekler sınıfı olmaması sebebiyle görevli kurumların çalışmalarının dışında ortak mücadele, birliktelik gerektirir. Buradan toplumdan her kesimin ve uluslararası kuruluşların da yer alarak yürütülen bir sistem olduğunu, kamu kurumları desteğiyle her bireyin afet yönetiminde yer alması gerektiğini söyleyebiliriz. Koordinasyon ve iş birliği bu ortak mücadelede anahtar çözüm niteliğindedir. Bu anahtar çözümü hukuk dayanağı ile desteklemek de devletin asli görevlerindendir.
İdare hukuku kapsamında acil kurtarma hizmeti; 'kamu hizmeti' olarak nitelenen bir faaliyet türüdür. Kamu yararı bulundurması nedeniyle kamu hizmetleri, kamusal otorite eliyle yapılacaklar için gündeme gelmeyerek yükümlülükler ve ayrıcalıklar kapsamında faaliyetleri ifade eder. Söz konusu kamu hizmetleri İdare hukukunda kurulması ve faaliyete geçirilmesi zorunlu olanlar ve ihtiyari olanlar olarak ikiye ayrılır. Zorunlu kamu hizmetleri penceresinden bakacak olursak bu kısımda; kurulmaları Anayasa tarafından zorunlu tutulanlar (Anayasal kamu hizmetleri) ve yasal düzeyde bir işlemle zorunlu tutulanlar olarak iki başlığa ayrılır. Anayasal kamu hizmeti niteliğine sahip faaliyetler, bir kamu hizmeti olarak kurulmaları ve gerektiği gibi faaliyete geçmeleri, yürütülmeleri Anayasada kamusal otoriteye bir görev olarak verilmiş hizmetlerdir. Anayasa hükümlerince koruma altına alınmış bulunan bu hizmetlerin kurulmamış veya kurulmuş fakat gereği gibi faaliyet gösterip yürütülmemiş olması, İdarenin çok açık bir hizmet kusuru olduğunu işaret eder ve devletin hukuksal sorumluluğunu doğurur.
Anayasamızın 17. maddesiyle; kişisel haklar arasında yer alan hak, Devlete ve bireylere, bazı istisnalar haricinde öldürmeme konusunda negatif bir yükümlülük yüklediği gibi, ölüm tehlikesine maruz kalan kişilerin bu tehlikeden kurtarılması bakımından, pozitif bir yükümlülük getirmektedir. Bu halde, doğal afet veya diğer bir nedenle enkaz altında kalan kimselerin de bu hakka sahip olduğu bir gerçektir.
1982 Anayasası'nın 5. Maddesinde; 'Devletin Temel Amaç ve Görevleri' açıklanmıştır. Böylece; "bu durumda bir yandan, en birincil temel hak olan yaşama hakkını kısıtlayan sınırlamaları kaldırmak devlete bir görev olarak verilmiş; öteki taraftan, insanın maddi varlığını geliştirmesinin ilk şartı bu maddi varlığın korunması olacağını gözeterek bunun yok olmaması için gerekeni yapmak da yine devletin yükümlülüğü olarak belirlenmiştir. Sonuç itibarı ile acil kurtarma ve arama hizmetinin pozitif hukukumuzda bir anayasal kamu hizmeti niteliği taşıdığı söylenebilir."
Diyebiliriz ki; "Bir ülkede afet yönetimine ilişkin faaliyetler, idare tarafından veya idare gözetim ve denetimi altında yerine getirilmelidir. İdarenin bu yükümlülükleri ve görevleri mevzuat kapsamında afete ilişkin faaliyetlerin planını yapmak, yönetmek, organize etmekle yerine getirmiş olacağı sonucuna varılmaktadır. Afete sebep veren vaka meydana gelmeden önlem amaçlı tedbirler bulundurulması, gerçekleşmesi sonucunda etkili yöntemlerle bunların giderilmesi veya afetin yol açabileceği olumsuz etkileri minimalize etmek üzerine kurulu toplu hareket edilmesi gereken afet yönetimi; yalnız bireyden en etkin kuruma uzanan, herkese yük yükleyen bir sistemdir."
Kaldı ki içeriğini genel güvenlik, genel sağlık ve dirlik ve esenliğin oluşturduğu kamu düzeninin sağlanması devletin en temel ve asli görevi olduğuna göre, ölüm riski altındaki yurttaşlarının kurtarılmasının da bu en asli görevin bir parçası olduğu kesindir. Bu anlamda bir devletin acil kurtarma hizmeti kurmaması ile, örnekle bahisle, bir polis teşkilatı kurmaması veya savunma hizmeti için bir ordu oluşturmamış olması arasında gerçekte herhangi bir nitelik farkı bulunmamaktadır. Pozitif hukukumuzda kurulmuş bulunan bir acil kurtarma ve arama hizmeti bulunmaktadır. Çeşitli kanunlarla tabii afetlerde her türlü arama ve kurtarma faaliyetlerini yerine getirmek üzere, İçişleri Bakanlığı altında Sivil Savunma Genel Müdürlüğü kurulmuş ve buna ek olarak her il ve ilçede valilerin sorumluluğunda acil kurtarma ve yardım komiteleri oluşturulmuştur. Bir hizmetin gerçek anlamda yürütülmediği hal ile hiç oluşumunun gerçekleşmemesi arasında fark bulunmamaktadır. Türkiye diğer tabii afetler ve savaş riski kenara bırakıldığında dahi dünyanın en önemli deprem riski taşıyan ülkelerinden olan ve hemen her yıl bir bölgesinde önemli sayılabilecek bir depremin kaydedildiği alandadır. Bu halde bir deprem afeti yaşandığında müdahale edebilecek bir acil kurtarma birliğinin kurulmamış olması, Devletin bu alandaki hukuksal sorumluluğunu mücbir sebep veya beklenmeyen hal nedeniyle ortadan kaldırmaz.
Zorunlu Deprem Sigortası
4452 Sayılı Yetki Kanunuyla afetler karşısında alınacak pozisyonun değerlendirilmesi, afet karşısında uğranılmış zararın ortadan kaldırılması, müteahhitlik, sivil savunma, fon işleyişi, gerektiğinde yeni fon kuruluşu, bağış ve yardımların etkin yönlendirilmesi ve kullanımı, doğal afetler sonucu ortaya çıkacak olan zararların giderilmesi için sigortanın oluşturulması, teşkilatla kanunda yapılacak düzenlemeler hızlı ve zaruri durumlara istinaden Bakanlar Kurulu'na KHK ile düzenleme yapması yetkisi verilmiştir. Bu yetki kullanılırken deprem sonucu ivedilikle toparlanmaya çalışılırken ülke çapında depreme dayanıklı çağdaş bir yapılanmanın sağlanması da göz önüne alınacaktır.
Kanundan verilen bu yetkiye istinaden 27 Aralık 1999 tarihli resmî gazetede yayımlanan KHK (587 Sayılı) ile Zorunlu Deprem Sigortası Sistemi kurulmuştur. Zorunlu deprem sigortası karşılaşılabilecek herhangi bir depremde bina sahiplerinin ya da intifa hakkı bulunan kişilerin yapılarında oluşacak maddi zararı gidermek amacıyla düzenlenmiştir. 587 Sayılı KHK'nin 2. Maddesi ile Zorunlu Deprem Sigortasının çerçevesi çizilmiştir. Bu kapsamda; "bağımsız bölümler, tapuya kayıtlı ve özel mülkiyete tabi taşınmazlar üzerine mesken olarak inşa edilmiş binalar, bu binalar içerisindeki ticarethane, büro ve benzeri amaçlarla kullanılan bağımsız bölümler ile devlet tarafından yaptırılan veya verilen kredi ile yapılan meskenler Zorunlu Deprem Sigortasına tabidir." denilmiştir. Ayrıca kamuya ait kurum ve kuruluşlara ait bina ile yerleşim alanı köyde inşa edilen yapılar bu kanun kapsamında değildir.
KHK'nın 9. maddesinde; "Kanun Hükmünde Kararname kapsamındaki bağımsız bölümler ve binalar için, malikler veya varsa intifa hakkı sahipleri tarafından zorunlu deprem sigortası yaptırılacağını, bu Kanun Hükmünde Kararnamenin yayımı tarihinden sonra mesken olarak inşa edilecek bağımsız bölümler ve binalar için, ilgili mevzuat çerçevesinde inşaat ruhsatı alınmış olması kaydıyla, iskân izninden veya içinde yaşanmaya başlanmasından itibaren bir ay içinde Zorunlu Deprem Sigortası yaptırılacağı" yönünde ifade edilmektedir.
KHK'nin yayımlanmasından önce Kat Mülkiyeti Kanunu kapsamındaki bağımsız bölüm bulunan binalar üzerinde yapılmış ticarethane, ofis gibi yapılar düzenleme kapsamında olmakla birlikte, Zorunlu Deprem Sigortası yaptırmak zorunda değildi. Zira onların seçimlik hakları bulunmaktadır. Diğer taraftan değerlendirilmesi gereken başka bir husus da Devlet tarafından yaptırılan veya kredi verilerek yaptırılan meskenlerin köy sınırları içinde olması durumunda özel bir hükmün bulunmasına bağlı olarak devlet tarafından yaptırılan veya devletçe kredi verilerek yapılan meskenler ister köy sınırında ister kent sınırında olsun Zorunlu Deprem Sigortasına tabi olmalıdır.
Zorunlu Deprem Sigortası'nın yaptırılmasında, sigortanın prim tespiti, binanın yüz ölçümü, yapının nitelikleri, bina zemininin etüt özellikleri, burada mevcut deprem riski gibi hususlar dikkate alınarak yapılacaktır. KHK'nin 12. maddesine göre; "Zorunlu deprem sigortasının uygulanması konusunda ilgili valiliğin veya belediyenin ile tapu sicil müdürlüklerinin kayıtlarından faydalanılacağını; zorunlu deprem sigortası yaptırılmış ve priminin ödenmiş olduğu belgelenmedikçe bu sigortaya tabi binalarla ilgili tapu tescil işlemleri dahil hiçbir işlem yapılmayacağını; sigortalıların mükellefiyetlerini yerine getirmemeleri durumunda alacakları 6183 Sayılı Amme Alacakları Tahsil Usulü Kanununa tabi olacağı" ifade edilmektedir.
KHK'nin 10. Maddesi kapsamında; "Zorunlu Sigortaya ilişkin teminat tutarları, genel şartları, tarife ve talimatları, primlerin ödenme usul ve esasları ile kurum idarecisine ve sigorta şirketlerine ödenecek olan komisyonlar bakanlıkça tespit edileceği ve Resmî Gazete'de yayımlanacağı" yönünde düzenleme yapılmış olup; böylece bedeli tazminatla karşılayan kurum, karşıladığı bedelince hukuken sigortalı şahıs halefi olur ve bu yetkisini sigortalı aleyhine ileri süremeyecektir.
KHK'nin 17. maddesinde ise; "Kurum kaynaklarının zararı karşılamakta yetersiz kalması halini ele almıştır. Buna göre; Kurum, sigorta yapması üzerine aldığı sorumlulukları mevcut kaynakları değerlendirilerek sigorta kurumunun gereği güvence verir. Sigortalının karşılaştığı zararın sigorta kurumunca beklenenden fazlası halinde meydanda bulunan ziyan, kurumun var olan sermayesinin koruma miktarının hepsinin, zorunlu sigorta dahilinde karşılanması gereken toplam tazminata olan oranı ölçüsünde karşılanır."
Doğal Afet Sigortaları Kurumu (DASK)
Deprem Sigortası Sistemi'nin organizasyonu ve idaresinin sağlanması amacıyla 27 Aralık 1999 tarihli Resmî Gazete'de yer alan KHK (587 Sayılı) ile Hazine Müsteşarlığı'nın bağlı bulunduğu Bakanlık nezdinde kamu tüzel kişiliğine sahip Doğal Afet Sigortaları Kurumu (DASK) kurulmuştur. Kurumun görevlerinden bahsedecek olursak; zorunlu deprem sigortası kapsamında bulunan yapıların sigortalanması adına yönetimin yapılması için görevlidir. Sigorta şirketlerinin görevlendirilmesi, yapıların sigortalanması işlemlerini yürütmekle yükümlüdür. Zorunlu deprem sigortasının uygulanabilir ve güvence ile işletilmesi mevzuat desteği ile DASK tarafından gerçekleştirilecektir. DASK zorunlu deprem sigortası poliçesini düzenlemekle de görevlidir. Bu halde görüldüğü üzere deprem sigorta sözleşmesinde sigortacı sıfatına haiz taraf kamu kurumu olan DASK bulunmaktadır. 'Zorunlu Deprem Sigortası Tarife ve Talimatı' m. 6 hükmünce, "DASK'ın nam ve hesabına akit yapmaya yetkili olan sigorta şirketleri ile bu şirketlerin acenteleri tarafından yapılabilmektedir."
Deprem Sonrası Açılacak Tazminat Davaları
İdare Mahkemelerinde Açılacak Davalar
Hemen hemen dünyanın her yerinde görülebilen afetler, idare yükümlülüğünü bir kısım veya hepten yok eden mücbir sebep olarak algılansa da depreme maruz kalması olağan, sürekli deprem olan bir alanda depremin mücbir sebep nitelendirilmesi hukuken mümkün değildir. Gerekli tedbirlerin idare tarafından alınmadığı halde İdare Hukuku kapsamında İdare Mahkemelerinde maddi ve manevi tazminat davaları ile devlet hizmet kusurundan sorumlu tutulacaktır.
İdarenin deprem nedeniyle oluşacak zararlardan sorumluluğu; yapının zemin durumuna göre depreme dayanıklılığının kontrolü, yapının üzerinde bulunduğu zeminin özelliği, yapı kullanma izninin olup olmadığı, imar planları, inşaat ruhsatları, yapıların imar açısından denetimi, afet bölgesinde yapılacak yapılarla ilgili denetimi ve kontrolü görevlerinin yerine getirilmesi gibi hususları kapsamaktadır. Bahsi geçen bu hususların deprem gerçekleşmeden dikkat edilmesi ve denetiminin yapılması gereken hususlar olduğu bilinmelidir.
Deprem sonrası yürütülecek hizmetler kamu hizmeti olup bunların işletilmesinden kaynaklanan eksikliklerden ötürü devlet tazminatla sorumlu olacaktır. Afet bölgesinde bulunan yaralıları kurtarma, mahsur kalanları kurtarma ve yıkıntıları kaldırma gibi hizmetler kamu hizmeti kapsamında idare sorumluluğundadır. Kurtarma ekiplerinin zamanında müdahaleye geç kalması gibi durumlarda da hizmet kusuruna dayanılabilecektir. Bu noktada yargı yeri kamu hizmetinin niteliği, idarenin sahip olduğu imkân ve araçları, ihtiyaca göre gerektiği ölçüde çabuk kullanıp kullanmadığını ortaya çıkarır. Deprem sonrası bina enkazında kalmış ve yaralı kurtulan kişiler ve yaşamı yitiren kişilerin yakınları maddi ve manevi tazminat davası açabilmektedirler.
İdare aleyhine tazminat davası açılabilmesi için, bazı olgular gereklidir. Bu olguların hepsinin bir arada bulunması gerekmektedir. Bu olgular; doğmuş bir zarar olması gerekir, zararın doğmasına sebep olan idari işlem idareye ait olmalıdır, idarenin eylemi ile oluşan zarar arasında illiyet bağı olmalıdır.
Yargıtay 11. Dairesinin 2005 yılındaki bir kararında; "17 Ağustos 1999 tarihinde meydana gelen depremde yakınları enkaz altında kalarak vefat eden davacının, manevi tazminat talebiyle açtığı davada, zarar ile kamu hizmeti (Arama Kurtarma Faaliyetleri) arasında nedensellik bağı kurulmadığından idarenin tazmin yükümlülüğünden bahsedilemeyeceği" şeklinde hüküm kurmuştur.
Yargıtay'ın 2006 yılındaki başka kararında ise; "Depremden dolayı meydana geldiği iddia edilen zararın tazmini talebiyle açılan davada, uğranıldığı ifade edilen zararın idarenin mükellef olduğu görev, sorumluluğu gereği gibi yerine getirmemesinden, dolayısıyla fiil ya da eylemsizliğinden kaynaklandığından…" şeklinde hüküm kurulmuştur.
Ayrıca zelzele sebebiyle idareye karşı İYUK 13. madde kapsamında Tam Yargı Davası da açılabilir.
Özel Hukukta Açılacak Davalar
Deprem neticesi ölüm, yaralanma gibi durumların gerçekleşmesi halinde; vefat eden kişinin mirasçıları, belirli yakınları, taşınır ve taşınmazlar üzerinde bir hasarı olan, maddi tazminat ve manevi tazminat isteminde bulunabilirler. Deprem sonucunda bina ya da yapı yıkıldığında veya zarara uğradığında, can ve mal kaybı nedeniyle ortaya çıkacak olan yükümlülük; TBK m. 69 hükmünce ortaya çıkacak olan sorumluluktur. Haksız fiilin unsurları; eylem, hukuka aykırılık ve zarardır. Buna ek olarak üzerinde durulması gereken husus illiyet bağıdır. Uygun illiyet bağı çerçevesinde haksız fiil işleyen tüm zararlardan sorumludur.
Yargıtay 6. Dairesinin 2004 yılındaki bir kararında; "1999 tarihindeki Marmara depreminde davacının murisinin vefat etmesinde davalı idarenin hizmet kusuru olduğundan davacılara maddi ve manevi tazminat ödenmesi gerektiği…" şeklinde ifade edilmiştir.
Türk Borçlar Kanunun 69. maddesi kapsamında; "Bina veya yapının verdiği zararlardan, bunların sahiplerinin, yapımdaki bozukluk veya bakımındaki eksikliklerden kusursuz sorumlu olduğu" ifade edilmektedir. Bina ve yapıda bir intifa veya oturma hakkı söz konusu ise, bu hak sahibi yapım bozukluğundan değil yalnızca bakım eksikliğinden sorumlu olduğu bilinmelidir. Eğer zarar gören kişi kiracı ise kira sözleşmesinden kaynaklı kiralayana tazminat davası açabileceği; şayet bina yalnızca onarımla düzelecek bir hasar aldıysa kiralayan kişiden ayıbın giderilmesi istenebileceği bilinmelidir. Ayrıca zarara uğramış konut veya işyeri sahibi ise satış sözleşmesine dayanarak satın aldığı kişiye karşı ya da eser sözleşmesine dayanarak yükleniciye karşı tazminat davası açabilir. Bina yıkılmamış fakat düzeltilebilir haldeyse satıcıdan veya yükleniciden ayıbın giderilmesini ya da ayıp oranında onarım bedelinde indirim talep edebilir. Yapının yıkıldığı halde ya da ağır hasarlı olması durumunda ise satış sözleşmesinde veya eser sözleşmesinde yapı sahibinin dönme hakkı saklıdır. İlliyet bağının kesildiğinin kanıtlanması suretiyle bina veya yapı maliki bu sorumluluktan kurtulabilir. Yapıdaki bir kişinin kolon kesmesi gibi müteahhidin de proje imar fen ve tekniğe aykırı hareketi sonucunda hasar ya da yıkılma gerçekleştiği ispatlanırsa sorumluluktan kurtulunabilir.
TBK 69. maddesi, kusursuz sorumluluk hali olduğundan kusur tartışılmaz fakat illiyet bağının kesilip kesilmediği tartışılabilir veya ispatlanabilir. Zarara uğramış yapı sahibi ise Yapı Denetimi Hakkında Kanuna dayanarak yapıda hizmet vermiş görevli kimselere karşı tazminat davası açabilir. Türk Borçlar Kanuna göre haksız fiilden kaynaklanan tazminat davası; akit ilişkisine bakılmaksızın zarar görenler, denetçi mimar, mühendisler ve yüklenici gibi kusurlu kişilere ve kusuru olmasına bakılmaksızın yapı eseri sahibine karşı açılabilmektedir. Zarara uğrayan kişiler; yerel yönetimlere veya valiliklere ve Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına tazminat davası açarak mağduriyetlerini giderebilir. Belediyelerin hizmet kusuruna, bina ve yapıların projeye ve imara aykırı olarak yapıldığı halde ve bunun belediye tarafınca bilindiği halde işlem yapmaması halinde başvurulabilir. İmar Kanunu dikkate alındığında yapıya oturma izni veren, kat veya inşaat izni veren veya imara ve iskâna uygun olmayan alanda imar ve iskân düzenlemesi yapan yerel yönetimler sorumludur. İmar planlarını onaylayan ve bunlara ruhsat veren Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı da sorumludur. Bu sorumluluklar itibariyle maddi zararlar için maddi tazminat davası bahsi geçen sorumlu kişilere karşı açılabilecektir. Deprem sonucunda oluşabilecek beden bütünlüğünün bozulması, engellilik halinde ayrıca ağır yaralanma halinde yaralananın yakınları manevi tazminat talebinde bulunabileceklerdir.
Sonuç
Türkiye zaman zaman çeşitli afetlere maruz kalmakla beraber en çok mal ve can kaybının yaşandığı afet olarak nitelenen depremin ana kucağındadır. Olası bir deprem halinde karşılaştığımız olumsuzlukların sebebi; deprem öncesi, deprem anı ve depremden sonra yapılması gereken faaliyetlerin, afet yönetimi kapsamında doğru yönetilemediğinden kaynaklanmaktadır. Buna ek olarak yapıların yapım sürecinde gerekli kalitenin sağlanamaması, kentsel alanları planlamadaki yanlışlık ve eksiklikler bizi afete sürüklemektedir. Oluşabilecek can ve mal kayıplarını azaltmada, deprem gibi bir afetin bilinmezliğinden ötürü alınabilecek önlemler kısıtlı olsa da yok değildir. Deprem öncesi hazırlık ve zararın önlenmesi için önlemlerin alınarak bu önlemlerin doğru yönetimi en akılcı çözümdür. Her bir insanın emeğinden tutun da sivil toplum örgütleri, kurum ve kuruluşlar; deprem yönetiminin birer parçası durumundadırlar ve her biri birbirinden ayrılmaz bütünlüktedirler. Türkiye'de ise farklı dönemlerde, deprem yönetimi konusunda farklı yaklaşımlar görülmüş, en son AFAD kurulumuyla kurumsal anlamda daha sistemli yöntemler uygulanmaya çalışılmaktadır. Cumhuriyet tarihimiz boyunca deprem yönetimine farklı yaklaşımların olması ne yazık ki bir deprem afetinin yaşanmasına bağlı olarak sonrasında gerçekleşmiştir. Afet öncesi önlem ve hazırlık planlamasının yapılmaması her bir deprem afetinde çok fazla can ve mal kaybına sebebiyet vermiş ve depreme etkin müdahale edilemediği gerçeğini yüzümüze vurmuştur.
Devletin Anayasa'nın 5. ve 17. maddeleri gereği vatandaşa sağlayacağı yaşam hakkı ve bu konuya bağlı yükümlülüklerine ek olarak idare hukukunda acil kurtarma hizmeti bir kamu hizmeti olarak nitelendirilmektedir. İçeriğini genel güvenlik, genel sağlık ve dirlik ve esenliğin oluşturduğu kamu düzeninin sağlanması devletin en temel ve asli görevi olup ölüm riski altındaki yurttaşlarının kurtarılmasının da bu en asli görevin bir parçası olduğu devletin sorumluluğunu doğurmaktadır. Bu hizmetin gereği gibi ifa edilmemesi halinde idarenin hizmet kusurundan dolayı hukuksal sorumluluğunu gerektirir. Devlet bu sorumluluğunu ilgili düzenlemelerle sigorta yapma ve yaptırma zorunluluğu ile vatandaşlarına bir hak ve ödev sunarak hukuki koruma sağlamıştır. Neticede deprem afetinin karşı konulamaz olduğu noktası değiştirilemez olsa da deprem karşısında alınacak teknik ve bilimsel hazırlıklarla kayıplar minimalize edilebilir ve yaşanan afet sonrası kaybedilen sosyal, ekonomik ve psikolojik statüye, ivedilikle ulaşılabilir düzenlemeler ve yöntemler izlenebilir.
Kaynakça
ATEŞ Turan / SARAÇ Filiz, Deprem Hukuku, Nobel Matbaacılık, İstanbul, 2013.
AZİMLİ ÇİLİNGİR Gülcan, Türkiye'de Uygulanan Afet Yönetimi Politikalarının İncelenmesi: Yasal Düzenlemeler ve DASK, 2018.
DEMİRCİ Ali / KARAKUYU Mehmet, Afet Yönetiminde Coğrafi Bilgi Teknolojilerinin Rolü, Doğu Coğrafya Dergisi, 2004.
ERGÜNAY Oktay, Afet Yönetiminde Verimli Kaynak Kullanımı İçin Gerekli Kuramsal ve Yasal Çerçeve, Türkiye Mühendislik Haberleri, Eylül 1995.
ERGÜNAY Oktay, Afet Yönetimi Nasıl Olmalı, İTÜ Vakıf Dergisi, Aralık 1999.
ERGÜNAY Oktay, Afet Yönetimi Nedir? Nasıl Olmalıdır?, Türk Psikoloji Bülteni, Deprem Özel Sayısı, Ankara, 1999.
İB-İTÜ (İçişleri Bakanlığı ve İstanbul Teknik Üniversitesi Strateji Merkezi Afet Yönetim Merkezi), Ulusal Acil Durum Yönetimi Modeli Geliştirilmesi Projesi, Nihai Rapor EK-A, 2002.
İNAN Atilla, Zorunlu Deprem Sigortası, Hukuk Dergisi, 2000.
İTÜ Afet Yönetim Merkezi, Acil Durum Yönetim İlkeleri, İstanbul, 2001.
KADIOĞLU Mikdat, Modern, Bütünleşik Afet Yönetiminin Temel İlkeleri, Afet Zararlarını Azaltmanın Temel İlkeleri, Der. KADIOĞLU Mikdat / ÖZDAMAR Emin, Ankara, Türkiye Ofisi Yayınları, 2008.
KAYHAN Şaban, Zorunlu Deprem Sigortası, Erzincan Hukuk Fakültesi Dergisi, 2004.
SEY Y., Deprem Bölgelerinde Yerleşme ve Konut, Ankara, Mesa Yayınları, 1999.
TAŞ Nilüfer, Yerleşim Alanlarında Olası Deprem Zararlarının Azaltılması, Uludağ Üniversitesi Mühendislik-Mimarlık Fakültesi Dergisi, Cilt 8, Sayı 1, 2003.
TERCAN Binali, Afet Bölgelerinde Yeniden Yerleştirme Politikaları, Planlamanın Dünü, Bugünü, Yarını: Planlamada Yeni Söylem Arayışları, 2. Kentsel ve Bölgesel Araştırmalar Ağı Sempozyumu, Ankara, Matsa Basımevi, 2011.
TERCAN Binali, Afet Bölgelerinde Yeniden Yerleştirme ve İskân Politikaları: Doğubayazıt Depremi Örneği, Türk Deprem Araştırma Dergisi, 2020.
ULUSOY Ali, Deprem ve Hukuk, Türkiye Günlüğü Dergisi, 2000.